智慧財產法院 107 年行著訴字第 2 號行政判決(2019.05.29)
原 告 社團法人台灣音樂著作權協會
被 告 經濟部智慧財產局
「一、本件審理範圍及爭點
(一)本件是被告依集管條例第43條第3 款規定,以原處分廢止對
原告的集管團體許可,因而產生的爭訟。因此,本件的審理
範圍及爭點就是究竟本件原告是否有集管條例第43條第3 款
所定「不能有效執行集管業務」的情事。
(二)集管條例第43條第3 款規定:集管團體不能有效執行集管業
務的,著作權專責機關應廢止其許可。法律條文既然規定是
「應廢止其許可」,這表示著作權專責機關在集管團體不能
有效執行集管業務時,就應該廢止其許可。此時的廢止許可
處分在學理上稱為羈束處分,也就是行政機關在此並不享有
裁量權,依法就必須做成此項處分。這是因為集管團體的設
立目的就是在執行集管業務,如果集管團體已經不能有效執
行集管業務,那就失去了其設立目的,就沒有繼續存在的必
要與價值,自然就應該廢止其設立許可,而沒有必要再授予
著作權專責機關裁量空間及權限。所以原告主張原處分違反
比例原則應採取較輕微手段,但只要原告確有不能有效執行
集管業務情形,是依法沒有裁量空間選擇的,這一點應該先
予釐清說明。
(三)但什麼是「不能有效執行集管業務」?這就牽涉到不確定法
律概念,而必須為合目的性的解釋。而所謂的集管業務,根
據集管條例第3 條第1 款規定是指:「為多數著作財產權人
管理著作財產權,訂定統一之使用報酬率及使用報酬分配方
法,據以收取及分配使用報酬,並以管理人之名義與利用人
訂定授權契約之業務。」因此,集管業務的核心在於為多數
著作權人「收取及分配使用報酬」,其使用報酬的收取及分
配就必須要健全合規、有跡可循而可供第三方稽核。此外,
為有效公平收取及分配著作使用報酬,集管團體也應該對於
管理的著作財產權清楚明瞭並確保其實際存在,以供與利用
人訂定授權契約,提供利用人使用。倘有管理的著作財產權
數量不實、所經管的財務缺失難以稽核,且情況嚴重的,都
應該認為已經不能有效執行集管業務。
(四)原處分認定原告已不能有效執行集管業務,其所憑理由主要
有二:一是認為原告有不實虛增管理歌曲情事,情節嚴重;
另一是經財務查核,認為有嚴重缺失,未能改正。原告則對
於這些理由均有爭執。以下我們就說明對於兩造爭執的判斷
結果及理由,最後則綜合判斷說明原告是否已有不能有效執
行集管業務的情事。
二、原告確有不實虛增管理歌曲的情事
(一)原處分認定原告所管理的歌曲中有高達29,600首應屬不實虛
增,扣除後原告管理的歌曲僅剩6000餘首,市場規模極小,
難以建立概括授權的市場機制,無法執行集管業務(原處分
第三頁第四點參照,本院卷一第77頁)。原告則爭執其絕無
不實虛增管理歌曲,並主張被告未依職權調查證據,且未注
意對原告有利事項,違反行政程序法第36條規定。
(二)著作權專責機關可以隨時檢查集管團體的業務及財務狀況,
集管條例第41條第1 項有明文規定。被告據此對於原告進行
105 年度業務及財務查核,並於106 年2 月17日以智著字第
10616001390 號函就該次查核案,通知原告指出:「查五母
科技有限公司、○○○等20會員,計29,600首(約占總曲目
80%以上)為『北京公司』專屬授權之大陸歌曲,惟查核時
發現該等歌曲歌詞內容與其歌名無關連之比例極高,且查無
相關發行紀錄,歌曲之真實性不無疑義」,並已表明「為釐
清上開疑義,請貴會提供所有大陸歌曲授權歌曲之著作內容
(歌詞檔及音檔)到局」(原證10第2-3 頁參照,本院卷一
第144-145 頁)。
(三)面對被告對於原告管理歌曲真實性的質疑,最好的澄清方式
當然就是按照被告要求提供各該歌曲內容供查核,集管條例
第41條第2 、3 項也分別明文規定:著作權專責機關為查核
集管團體,可以命令集管團體提出有關資料,並於收受後一
個月查閱發還;對於著作權專責機關所為之查核、檢查或命
令,集管團體不得規避、妨礙或拒絕。然而,原告對此卻是
於106 年3 月17日回函表示:「相關著作由○○○先生交付
本會之歌詞及歌曲電子檔案,因該電子檔案所有權係○○○
先生所有,並非本會所有,據○○○先生說明:僅同意本會
人員陪同貴局至本會查詢相關內容,但不同意本會將電子檔
案交付貴局。」(原證11說明欄貳、三、(五)項下參照,本院
卷一第154 頁)從這樣的回函內容,對照前述的法律規定,
原告顯然是藉口○○○不同意來拒絕被告的查核命令(依法
被告可以命令原告提出有關資料,並在收受後一個月內查閱
發還,而不是被告必須配合原告要求到原告處所查詢相關內
容)。又原告所憑○○○不同意的藉口,根本也不成立。這
是因為著作權集管業務本來就是在為會員管理著作權,將管
理的著作權內容根據被告的命令,交給被告查核,解釋上本
應是符合契約目的的管理作為,在法律上應該沒有必要還要
通知會員並得到會員同意。就算從情理上來講,只要這些歌
曲的真實性沒有問題,○○○又為何會不同意原告提供被告
查核?或者說,又有什麼正當原因,○○○會反於原先授權
管理的契約目的,反對原告提供這些歌曲給被告查核?因此
,原告當時拒絕配合提供查核,甚至直到原處分作成之前,
始終沒有配合該項查核命令,恰恰證實了這些歌曲的真實性
疑義。
(四)原告在上述回函中同時也表明:「因貴局本次查核,本會始
發現就已上架管理之部分著作確實有歌詞或歌曲資料缺漏或
有部分著作未即時下架之作業疏失。故本會已特別針對相關
著作著手重新逐一檢視,並就歌詞或歌曲資料缺漏之部分要
求會員補正,於該部分著作詞曲資料尚未補正前,本會將先
強制暫時下架(預定於三月底前完成下架作業),直至確實
補正後再重新上架。」(原證11說明欄貳、三、(六)項下參照
,本院卷一第154 頁)為此,被告又於106 年4 月5 日發函
追問到底原告重新檢視下架的結果如何?(原證12說明欄三
、(三)、2.項下參照,本院卷一第162 頁)原告就此即於 106
年4 月24日回函說明歌詞或歌曲資料有缺漏部分約達15,060
首之多,已暫時自網路下架(原證13說明欄肆、二項下說明
參照,本院卷一第167 頁)。如果這些歌曲的真實性沒有問
題,其實原告並沒有必要直接下架處理,畢竟將管理的歌曲
下架,同時影響了權利人的使用報酬與利用人的利用範圍。
如果不是真實性有問題,原告任意下架這些管理歌曲,也同
樣有管理能力欠缺、不能有效執行集管業務的問題。更重要
的是,這些原告自己承認下架處理的歌曲,就有15,060首之
多。以被告原先所指出29,600首占原告總管理曲目80%(原
告對此並無爭執)來推算,等於真實性有問題的歌曲至少也
占了原告總管理曲目的40%之多。由此已可認為原告不實虛
增管理歌曲,且情況嚴重。
(五)原告在本件訴訟中,將被告追問原告重新檢視下架結果如何
的前述函文,自行解釋為被告已認同原告暫先下架的改正方
式(原告行政訴訟言詞辯論意旨狀第14頁第12-13 行,本院
卷二第538 頁),這純粹是一廂情願的想法,根本無法從該
函文內容中得到這樣的結論。此外,證人○○○於公證人趙
原孫面前所作成陳述書狀(依行政訴訟法第176 條準用民事
訴訟法第305 條規定進行)的證詞雖然指出:北京公司授權
的歌曲都是由他洽談取得,被告是以莫須有的名義廢止協會
等情(原告行政訴訟補充理由五狀附件參照,本院卷二第13
5-136 頁),但如果這些北京公司授權的歌曲真實存在,○
○○在被告當初發出查核命令要求原告提供這些歌曲供查核
時,就不應該有不同意的情形,甚至遲至被告作成原處分前
,也都沒辦法讓原告提供被告查核。○○○的上述證詞也沒
有說明到底當時為何會不同意原告將這些歌曲提供被告查核
。凡此,都應該認為○○○的證詞雖然有利於於原告,但其
可信度有值得懷疑之處,我們並無法採信他的證詞。
(六)為了讓當事人能夠盡力攻防,以發現真實,受命法官也在準
備程序中指示原告將這些北京公司提供由原告管理的歌曲存
入行動硬碟,由被告以有效方式再次進行查核(107 年10月
29日受命法官庭諭事項第二項,本院卷一第491 頁)。經此
調查結果,被告仍表明:經查核其中200 首歌曲,逐一檢視
聆聽,發現有部分歌曲同一首歌有兩個以上不同音檔,其作
詞作曲人不同,且多數歌曲仍有曲風或意境不符的問題,經
與先前曾於105 年11月16日實地查核紀錄比對,也有多首歌
曲前後內容根本完全不同。被告並製表一一列舉出這些不同
之處(被告行政訴訟補充答辯二狀第4-7 頁,本院卷二第22
-25 頁)。原告對此的回應雖質疑被告自承先前查核時沒有
留存著作內容檔案,如何能夠進行前後查核的內容比對?(
原告行政訴訟補充理由四狀第4 頁,本院卷二第118 頁)然
而,經檢視我們向被告調取的本件行政檔案卷宗,其中確實
有於105 年11月16日實地查核時的電腦呈現歌詞檔(被告00
000000/001第155 宗TMCS業務暨財務查核案卷宗標頁第62-6
9 頁;此項證據被告也在第一次提出答辯狀時,就附隨以被
證10提出,本院卷一第339-346 頁),並非憑空而生。由此
顯見,在被告作成原處分前,這些歌曲的真實存在性,確實
充滿疑問。經此調查還是沒有辦法為有利於原告的認定。
(七)據上,原告確有不實虛增管理歌曲情事,且其比例至少已達
其管理總曲目的40%。
三、原告確有財務缺失嚴重,未能改正
(一)原告從103 年開始至原處分作成的106 年,年年經財務查核
,都有缺失事項須要改正,其中103 年應改進事項有6 項,
104 年應改進事項有5 項、105 年應改進事項高達14項、10
6 年應改進事項更一舉達到23項。以上均有被告所發送的函
文與所檢附的財務事項查核表可憑(訴願卷第202-244 頁)
。其中在106 年部分,除了應改進事項外,被告並指出:(1)
涉嫌規避查核及委託代辦商代辦集管業務、(2)疑涉挪用或掏
空會員分配款、(3)分配恐涉人為操控等缺失(被告106 年8
月25日智著字第10616006500 號函,訴願卷第234-236 頁)
。以上(1)~(3)部分內容並引為原處分所指原告有財務嚴重缺
失,未能改正的理由。原處分所指原告有財務嚴重缺失的第
4 點則為「帳務處理違反一般會計原則」,多已出現於上述
被告函文所指的106 年財務應改進事項中(訴願卷第237-24
4 頁)。
(二)原告對於原處分所指上述(1)部分,雖多有爭執,但其中原處
分所指:「從104 年存證信函檔案中,仍發現貴會的存證信
函寄發需求單,係由各地機台主詳列各店家名單與是否申辦
公演授權,且每頁均有機台主之簽章及日期,而貴會實際上
係依據機台主所填寫之存證信函寄發需求單,發出存證信函
」、「貴會105 年度由各地機台主大量申辦電腦伴唱機授權
之總台數約高達8,772 台,顯示授權業務係以機台主大量申
辦授權為大宗,……○○○105 年度可申辦台數為3,800 台
,且每台授權費僅912 元,差價達1,188 元,其授權價格遠
低於自行申辦授權店家之每台2,100 元」(原處分第4 、 5
頁,本院卷一第78-79 頁),原告並沒有爭執其真實性,僅
主張是「提供大量申辦的優惠方案」、「實際上均有相關業
界人員代替伴唱機業者向集管團體申請公播證,且因此有金
錢往來,甚至以其他集管團體為例,有直接給付服務費之情
,卻未受被告處分」(行政訴訟言詞辯論意旨狀第29頁,本
院卷二第553 頁)。然而:
1.存證信函的寄發是採取法律訴訟的前置作業,而法律訴訟是
集管團體執行集管業務的重要核心權利(集管條例第39條參
照),存證信函的寄發通常也會對於相對人產生心理制約的
效果,從而影響市場運作。因此,存證信函的寄發應由集管
團體依其實際對於利用人的查核結果判斷是否發出,而不應
依第三人的需求發送存證信函。由機台主填寫存證信函寄發
需求單,發出存證信函,應認為並不是合於集管條例立法目
的的集管業務執行方式,而有委託他人代辦集管業務的情事
。
2.如果只是因為大量申辦而有優惠方案,這本是市場機制,無
須被告加以干涉並要求改正,但不是利用人自己有大量授權
需求,而是由第三人居於集管團體與利用人之間,由第三人
集客招攬利用人向原告辦理授權,第三人並從中牟利,這已
經超過大量申辦而有優惠的範圍,而等同將部分集管業務批
發由第三人辦理,再由第三人進行授權零售(縱使最終授權
仍由原告自行辦理)。這樣的集管業務經營模式,已經超越
集管條例原先的設定,造成對於集管團體特許機制的破壞,
進而侵蝕授權獲利,影響集管效能,顯然已經違反集管條例
的立法目的。其他集管團體如有相同情形,自仍然應該命其
改正,於其情況嚴重,以致不能有效執行集管業務時,也應
該廢止其集管團體的許可。但原告並不能主張不法的平等,
也就是如有其他集管團體尚未因此遭廢止許可時,原告不能
要求比照辦理;同時,縱使其他集管團體有委託他人代辦集
管業務之情形,如其嚴重程度及改正情形不同時,也無從要
求為相同的處理。
3.原告自103 年開始,幾乎每年遭財務查核的缺失中,都有涉
及違法委託第三人執行集管業務(103 年部分,涉及委託松
喜企業有限公司;104 年部分,涉及委託欣視聽有限公司、
○○○、群哥實業社等人;105 年部分;涉及委託○○○、
東泉多媒體、○○○等人;106 年部分涉及委託龍豪、○○
○、○○○等人,分別可見訴願卷第202 、212 、218 、23
4 頁)可見已經連年均有此缺失而未能改正。另外,由前述
原處分認定原告沒有爭執真實性的事實:原告於105 年度由
各地機台主大量申辦電腦伴唱機授權之總台數約高達 8,772
台,○○○105 年度可申辦台數為3,800 台,且每台授權費
僅912 元,差價達1,188 元,則可見其委託他人執行集管業
務的業務量龐大,情形確實十分嚴重。
(三)原告對於原處分所指上述(2)部分,也多有爭執,其中有關將
104 年遊覽車授權金收入中之500 萬元匯給「瑀揚公司」;
280 萬元款項經多次轉匯後,轉至前董事長○○○帳戶,復
以105 年遊覽車收入沖銷前一年度(104 年)任意匯出的款
項,而沒有補足或追回作為;以及於105 年9 月將600 萬元
匯入○○○帳戶,註記為「社團法人中華音樂著作權協會年
度款」的部分,原告分別聲明證人○○○、○○○加以說明
,兩人也都依法於公證人趙原孫面前作成陳述書狀(依行政
訴訟法第176 條準用民事訴訟法第305 條規定進行)。其中
雖然○○○的證詞指出:原告於104 年間匯給瑀揚公司500
萬元、於105 年匯給○○○600 萬元,都是在遊覽車民間版
三合一授權的模式下(由○○○受原告請託,分配遊覽車授
權收入)進行,遊覽車授權收入並非全部都屬於原告(原告
行政訴訟補充理由五狀附件,本院卷二第131-133 頁);○
○○的證詞指出:104 年5 月時,原告辦理遊覽車三合一授
權收款未如預期,而專戶裡的款項還要保留下半年度專案薪
資及要分配給MCAT的款項,故暫無法從專戶匯款給○○○與
MUST協商事宜;當時就由○○○墊付280 萬元給○○○,在
6 月份等協會收到後續款項後,再由協會將280 萬元匯還(
原告10702-1 行政訴訟陳報狀附件,本院卷一第571 頁)。
然而:
1.依照○○○的證詞說明,原告之所以委託○○○分配遊覽車
授權收入,是因為MUST只願與○○○談,不願與原告談,加
上原告對於遊覽車業及民間版三合一授權較不熟悉(本院卷
二第132 頁第10-11 行),但授權既然是集管團體的核心業
務,原告卻因為不熟悉而須假手他人,這表示原告在此部分
也確有執行集管業務能力不足的問題。而且就是因為如此,
以致於原告對於○○○的指示都無從查核其必要性,就必須
依指示出款,甚至於在104 年5 月時,在明明授權收款不如
預期的情況下,還須要周轉借貸,才能夠處理相關事宜(○
○○的上述證詞參照)。
2.集管團體的授權收入都是為會員而管理,並因此依集管條例
可以收取管理費用,從而集管團體執行集管業務,應以善良
管理人之注意履行其職責(集管條例第36條參照)。即使按
照遊覽車民間版三合一授權、收取及分配報酬方式,在執行
上也應該依照一般可以進行財務稽核的方式進行,而不應該
任意為之。也因此,既然是委託○○○進行遊覽車授權收入
,就不應該在104 年卻將款項匯給瑀揚公司,也不應該在需
要借款周轉的情形下,卻直接以墊付方式進行,以致事後無
法確定是否為借款歸還。畢竟集管團體的財務運作及監管,
都應該有會計憑證可為依據,才能有效地運作進行,而不能
事事最後都要證人作證才能辨其真偽。
3.有關280 萬元由○○○墊付部分,除了有前面所說的問題外
,也顯示出原告對於現金流量的控管能力不足,且必須透過
私人借貸墊付的方式解決現金流量不足的問題,同時也凸顯
其對於集管業務執行上存有不確定風險。畢竟私人借貸墊付
並不是正常金融管道,有極高的屬人性風險,未必都能成功
借貸。一旦未能成功借貸,將發生集管業務無從維繫的嚴重
後果。
4.據上,即使此部分原告主張為真,仍可認為原告確有財務缺
失。
(三)至於原處分所指原告對於授權收入分配涉及人為操控、帳務
處理違反一般會計原則,雖然原告也加以否認爭執,並認為
非屬重大缺失,但依照本判決前面的說明,原告既有不實虛
增管理歌曲的情事,其涉及人為操控分配收入也可以認定(
因為收入分配本應依管理歌曲受利用的狀況而來,管理的歌
曲不實,必然導致分配收入不實,另原告所提原證32之使用
清單,僅為清單列表,並無製作人署名,也無從認定確有利
用各該著作之情形【本院卷二第155-212 頁】),且原處分
所認定自北京公司所取得歌曲專屬授權的會員中(北京公司
專屬授權歌曲無從核實,已經本判決認定如前),五母公司
及數碼方舟於105 年的分配金額已占原告105 年總收入的
44.68 %,也足以認為情節嚴重。另外,在帳務處理違反一
般會計原則的部分,由於連年都有財務應改進事項(本判決
理由參、三、(一)參照),加上前述其他財務缺失,也應該認
為財務缺失已經達到嚴重的程度。
四、至於原告援引被告處理MCAT的案例,認為原處分違反平等原
則,我們審視原告所提出來被告在對MCAT為廢止許可處分前
的相關紀錄或函文(原證5 、6 ),都沒有像原告虛增不實
歌曲且達相當比例的情形。畢竟集管團體的業務核心就在能
夠提供達到市場規模數量的會員著作以供利用,MCAT與原告
在此部分的關鍵差異,以致被告有所區別處理,並不能認為
是不正當的差別待遇,一併在此敘明。
五、根據以上說明及判斷的結果,本件原告確有集管條例第43條
第3 款所定不能有效執行集管業務的情形,原處分廢止對於
原告的許可,理由雖然不完全相同,但結果都一樣,訴願決
定予以維持,也都沒有錯誤,原告請求撤銷訴願決定及原處
分,並沒有理由,應該予以駁回。本件事證已經十分明確,
兩造其餘攻擊防禦方法,經我們審核後,認為對於判決結果
都沒有影響,所以不再一一加以論述說明,一併在此敘明。」
智慧財產法院第三庭
審判長法 官 蔡惠如
法 官 黃珮茹 法 官 蔡志宏