上 訴 人 中華民國衛星廣播電視事業商業同業公會
被 上訴 人 經濟部智慧財產局
參 加 人 社團法人台灣音樂著作權集體管理協會
上列當事人間著作權集體管理團體條例事件，上訴人對於中華民國110年12月9日智慧財產及商業法院110年度行著訴字第8號行政判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴駁回。
理 由
一、參加人（集管團體）前於民國109年8月26日依「著作權集體管理團體執行授權業務須知」（下稱授權業務須知）第3點第1項第1款規定，於其所屬網站預告該協會新訂定之無線電視台、衛星電視台、有線電視台及無線廣播電台「概括授權公開播送使用報酬費率」草案(下稱系爭費率草案)。
上訴人（衛星公會）認參加人（集管團體）前揭預告之衛星電視台使用報酬費率對其所屬會員權益影響重大，於109年9月25日向被上訴人（智慧局）申請審議。
案經被上訴人（智慧局）認該使用報酬費率尚在預告作業階段，未經正式公告並報被上訴人備查，並非可實施之費率，不屬著作權集體管理團體條例（下稱集管條例)第25條第1項規定可申請審議之標的，以109年10月12日智著字第10916010630號函為不予受理之處分(下稱原處分)。
上訴人循序提起行政訴訟，聲明：
㈠原處分及訴願決定均撤銷。
㈡被上訴人應按上訴人109年9月25日提交使用報酬率審議申請書進行審議。經智慧財產及商業法院（下稱原審）以110年度行著訴字第8號行政判決（下稱原判決）駁回其訴後，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人暨參加人於原審之答辯，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
㈠依集管條例第24條(原審判決後該條於111年5月18日修正，以下所稱集管條例第24條均指修正前之規定)第1項、第5項、第25條第1項及授權業務須知第3點規定，集管團體訂定新費率或修正費率，應先經費率草案預告程序，復與利用人進行費率草案之協商，再公告正式費率並報被上訴人備查，且新費率於公告30日後始得生效施行。
前開訂定或修正費率之流程，係為讓利用人於正式費率公告前之草案預告階段，即有與集管團體先行協商費率之機會，俾利訂定合理之使用報酬率。而於新費率或修正費率公告後，利用人對該費率仍有異議時，被上訴人方有介入協助之必要，此時利用人始得依處分時集管條例第25條第1項規定，向被上訴人申請審議。
是以，利用人依集管條例第25條第1項規定申請審議之費率，應限於集管團體「訂定」並正式公告之可得實施費率。若屬預告之費率草案，則應先尊重集管團體與利用人之市場協商機制，俾利集管團體與利用人互利雙贏。
㈡上訴人前於109年9月25日向被上訴人申請審議參加人所制定之衛星電視台概括授權公開播送使用報酬費率，惟參加人公告網頁已載明該費率「預告」日期為109年8月26日，亦即前揭費率仍為預告階段之草案，並非以正式公告方式訂定之可實施費率。上訴人逕就該預告之費率草案申請審議，核與集管條例第24條第1項、第25條第1項規定及授權業務須知第3點第1項及第2項規定不符。上訴人申請審議之使用報酬率，並非集管條例第25條第1項規定可申請審議之標的，被上訴人所為不受理之處分，核無違誤等語，駁回上訴人在原審之訴。
四、本院查：
㈠按「（第1項）集管團體就其管理之著作財產權之利用型態，應訂定使用報酬率及其實施日期；其使用報酬率之訂定，應審酌下列因素：一、與利用人協商之結果或利用人之意見。（第5項）第一項之使用報酬率，應公告供公眾查閱，並報請著作權專責機關備查，其公告未滿三十日者，不得實施；使用報酬率變更時，亦同。」「利用人對於集管團體訂定之使用報酬率有異議時，得向著作權專責機關申請審議；申請時，並應備具書面理由及相關資料。」集管條例第24條第1項第1款、第5項、第25條第1項分別定有明文，
其中第24條第1項及第25條第1項之立法理由並載明：「使用報酬率為集管團體向利用人收費之基準，本應由集管團體依照利用型態之不同予以訂定；其訂定時，宜充分考量利用人實際利用著作之情形及集管團體所管理著作財產權之數量，並與利用人協商或聽取其意見，讓使用報酬率能透過市場機制自然形成，爰訂定第1項。」
「使用報酬率係作為利用人支付使用報酬之計算基準，為簽約授權之重要資訊，雖屬私權事項，惟目前市場上仍存有集管團體與利用人無法達成協商之情事，倘無適當調和機制協助解決，將延宕授權契約之簽訂，甚而發生不能利用著作之情形。因此，在集管團體與利用人無法達成協議時，著作權專責機關宜予協助，爰訂定第1項，使利用人（包括利用人之團體）於對使用報酬率有異議時，得向著作權專責機關申請審議。」
足見使用報酬率本質上為市場供需雙方透過市場機制協商所自然形成之價格，集管團體於訂定使用報酬率時宜與利用人協商或聽取其意見，僅於雙方無法達成協議，利用人對集管團體訂定之使用報酬率有異議時，方得請求著作權專責機關予以介入審查。
㈡為避免集管團體漠視利用人利用情形及意見逕為訂定使用報酬率，促使集管團體能踐行集管條例第24條第1項第1款與利用人協商之規定，改善集管團體內部管控及授權品質，
被上訴人（智慧財產局）於105年制定授權業務須知，供作建立授權業務標準流程之參考依據。
授權業務須知第1點規定：「為保障著作財產權人權益，調和社會公共利益，促進著作權集體管理團體（下稱集管團體）與利用人間夥伴關係，並本於互助原則，建立互利雙贏之著作權授權之制度，特訂定本授權業務須知。」
第3點規定：
「㈠公告新費率（或修正費率）：
1、費率草案預告：
集管團體訂定新費率或公告修正費率應依集管條例第24條第1項第1款規定與利用人進行協商，如欲提出該新費率草案（或修正費率），宜先踐行預告程序，除集管團體網站進行公布外，亦應盡可能徵詢利用人意見，並於該新費率草案內容中清楚說明變動費率之目的、理由、過程，便於利用人瞭解及提出意見。
2、費率草案協商：
集管團體應於新費率草案公布後，函請或以其他方式通知已洽簽授權合約之相關利用人進行協商，並於協商完成或利用人拒絕協商後，依集管條例第24條第5項規定進行正式之費率公告程序。
3、正式公告：
集管團體將正式之費率公告後，應依集管條例第24條第5項規定報經濟部智慧財產局（以下稱智慧局）備查，並於公告30日後生效施行。
㈡利用人申請審議：
1、集管團體依集管條例第24條第5項規定公告新費率或修正費率後，利用人對於前揭集管團體所訂定之費率有異議時，應依集管條例第25條第1項規定，備具理由及相關資料之申請書，向智慧局申請審議。」準此，集管團體於訂定新費率或欲修正費率時，宜先踐行「預告程序」，對外徵詢利用人意見，與利用人進行費率草案之協商，於協商完成或利用人拒絕協商後，依集管條例第24條第5項規定將正式費率公告，於公告30日後生效施行。
㈢利用人對於集管團體訂定之使用報酬率有異議時，得依集管條例第25條第1項規定向著作權專責機關申請審議，
徵諸集管條例第25條第6項規定：「第1項之申請有理由者，著作權專責機關應決定該使用報酬率，並自申請審議日生效。但於該使用報酬率實施前申請審議者，自實施日生效。」
其立法理由記載：「利用人申請審議有理由者，著作權專責機關即應進行審議，以決定其使用報酬率，爰訂定第6項。
至於審議決定之生效日期為：㈠原則上，自申請審議日生效：例如利用人於集管團體訂定該項使用報酬率並實施後，始申請審議者，則審議結果所定使用報酬率僅得回溯至申請審議日生效，尚非回溯至集管團體所定使用報酬率之實施日；就同一項目之使用報酬率如有多個利用人申請審議，其後申請者視為參加審議，故生效日即為最初申請審議日。㈡例外時，自實施日生效：如申請審議日早於該項使用報酬率之實施日，意即利用人於修正條文第24條第5項所定期間尚未屆滿前即提出申請審議時，則審議結果所定使用報酬率自該項使用報酬率實施日生效。」
由此可知，利用人最早可申請審議費率之時點，為集管條例第24條第5項所定正式費率之公告期間，始有「第24條第5項所定期間尚未屆滿前即提出申請審議時，則審議結果所定使用報酬率自該項使用報酬率實施日生效」可言，故利用人得申請審議之標的，當為集管團體依集管條例第24條第5項正式公告取得實施日之可實施費率，而不包含預告作業中不具實施日之費率草案。
㈣經查，參加人於109年8月26日於其所屬網站公告系爭費率草案，其網站已載明該費率「預告」日期為109年8月26日，亦即前揭費率仍為預告階段之草案，並非以正式公告方式訂定之可實施費率等情，為原審認定之事實，核與卷內證據資料相符。原判決因而認定上訴人申請審議之標的，既為費率草案，依前開說明，應先循市場協商機制，向參加人反映意見，尋求共識，而於參加人訂定正式之費率後，始得就該經公告之正式費率申請審議，上訴人逕就該預告之費率草案申請審議，核與集管條例第24條第1項、第25條第1項規定及授權業務須知第3點第1項及第2項規定不符等情，已就其調查證據之辯論結果，論述其得心證之理由及法律見解，於法並無不合，尚無判決違背法令情事。
原判決並已論明：集管條例第24條第1項及第25條第1項立法理由，已明確揭示關於使用報酬率之訂定，應先循市場協商機制形成，無適當調和機制解決時，始得以申請審議方式，尋求著作權專責機關介入協助，故在費率草案預告階段，既尚待循市場協商機制形成合理之使用報酬率，自無申請著作權專責機關介入審議費率之餘地，此亦為授權業務須知所揭明。
復由集管條例第25條第6項之立法理由所載，如利用人於集管團體訂定使用報酬率並實施後，申請審議者，審議決定之使用報酬率僅得回溯至申請審議日生效，惟如申請審議日早於該項使用報酬率之實施日，意即公告期滿前即申請審議，審議決定之使用報酬率，則自該項使用報酬率實施日生效等內容，亦足徵利用人最早可申請審議費率之時點，應為集管條例第24條第5項所定正式費率之公告期間。
換言之，可依集管條例第25條第1項申請審議之標的，僅限於正式公告且具有實施日之可實施費率，而不包含預告作業中不具實施日之費率草案等情，顯見原判決已由集管條例第24條、第25條之規範內容及立法目的論明上訴人得申請審議之標的僅限於正式公告且具有實施日期之可實施費率，其認事用法並無違誤，亦無適用法規不當之違背法令，上訴人主張：原判決係以授權業務須知第3點作為判決基礎，進而認定參加人109年8月26日發布之費率為預告費率，不屬於集管條例第25條第1項規定之「使用報酬率」，已違反依法行政之法律優位原則，有判決適用法規不當之違背法令云云，自無足採。
㈤集管條例於99年修正，將使用報酬率之訂定由事前審議制改為事後審議制，觀其修法理由，係在集管團體與利用人無法達成協議時，始由著作權專責機關介入救濟之機制，乃回歸著作權本屬私權，使用報酬費率本應由契約當事人自行協商談判之意旨。為避免集管團體漠視利用人利用情形及意見逕為訂定使用報酬率，並促使集管團體踐行集管條例第24條第1項第1款與利用人協商之規定，被上訴人特制定授權業務須知之預告程序，提供利用人更充裕的時間來接收費率訂定訊息與集管團體協商合理費率，以期雙方就使用報酬率達成共識後，正式依同條例第24條第5項規定公告以發生效力，顯見授權業務須知所定預告程序係為使後續依集管條例第24條第5項規定公告之使用報酬率更具合理正當性所為之先行程序，而具實質保障利用人權益之意義，因此「預告」與「公告」並非僅有形式上名稱之不同，實屬不同程序，原判決論以：預告並不會產生公告之法律效力，預告期間仍屬市場磋商階段並無期限問題，縱認上訴人所稱授權業務須知不具法規命令之效力，亦不會使參加人就費率之預告變為公告，被上訴人若擅自以審議制度介入訂定使用報酬率，除不符法制外，將破壞自由市場運作，故上訴人逕以預告與公告皆屬對外展現之費率，將預告視為公告而予以混淆等同視之，而指摘被上訴人所作之原處分顯有認事用法之不當，並不足採等情，經核於法並無違誤，亦無判決不備理由之違法，上訴意旨主張：集管條例第24條第1項前段明文規範應訂定「使用報酬率」，不存在預告與公告費率之分類，原判決誤解系爭費率草案為「預告」而不可作為申請審議標的，有判決不備理由之違背法令云云，無非以其主觀之見解，對於原判決已詳予論斷之事項再予爭執，並就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項為指摘，所訴並無可採。
㈥集管條例第24條第7項規定：「集管團體就特定之利用型態未依第1項規定訂定使用報酬率者，利用人得以書面請求集管團體訂定之；於訂定前，就其請求訂定使用報酬率之利用行為，不適用著作權法第七章規定。」及其立法理由：「集管團體未依規定訂定使用報酬率，雖得個別協商使用報酬以進行授權，但如未能與利用人達成授權協議時，利用人又無從依修正條文第25條規定申請審議，請求著作權專責機關介入決定使用報酬率，則對利用人顯有不利，爰增訂第7項，明定集管團體就特定之利用型態未訂定使用報酬率時，利用人得以書面請求集管團體訂定之；於訂定使用報酬率前，就該項利用行為，免除利用人之著作權法第七章所定之刑事責任，以督促集管團體履行訂定使用報酬率之義務。至於集管團體認為某種特殊之利用型態無訂定使用報酬率之必要時，亦得與利用人雙方立於平等之地位進行協商。」
因此，若集管團體就其費率僅進行市場磋商階段之「預告」程序，遲未依集管條例第24條第5項規定進行正式公告程序，因該預告費率並非可實施之費率，此時自屬集管條例第24條第7項所稱「未依第1項規定訂定使用報酬率」，利用人自得依該項規定以書面請求集管團體訂定之，於訂定前利用人之利用行為並不構成刑事責任，如有需要利用該集管團體管理之著作，仍應取得授權，使用報酬則由雙方依實際利用情形協商之，協商不成得依著作權法第82條規定向被上訴人申請調解。集管團體訂定費率後，利用人若對費率有不同意見，即可依法申請審議、進行救濟。至集管團體就費率草案進行預告後，與利用人間實際協商情形如何，均不影響預告費率並非集管條例第25條第1項審議標的之效力。
是上訴人主張：參加人自109年8月26日預告費率後迄今，不僅未與上訴人進行協商，在洽談授權契約時僅願以該費率簽約，堪認參加人實際上已將預告費率作為正式公告費率來行使，無意以預告程序來與利用人協商，造成該費率只對利用人收費，利用人卻無法提出費率審議，原判決認定不當，限制上訴人救濟權，影響上訴人權利云云，亦無可取。
最高行政法院第四庭
審判長法 官 陳 國 成
法 官 王 碧 芳
法 官 簡 慧 娟
法 官 蔡 紹 良
法 官 蔡 如 琪
最高行政法院第四庭
審判長法 官 陳 國 成
法 官 王 碧 芳
法 官 簡 慧 娟
法 官 蔡 紹 良
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