智慧財產及商業法院110年度行著訴字第9號行政判決(2023.01.18)
原 告 社團法人亞太音樂集體管理協會(ACMA)
代 表 人 李O祥
被 告 經濟部智慧財產局
參 加 人 中華民國衛星廣播電視事業商業同業公會
參 加 人 大立電視股份有限公司
上列當事人間因著作權集體管理團體條例事件，原告不服經濟部中華民國110年9月15日經訴字第11006307580號訴願決定，提起行政訴訟，並經本院命參加人獨立參加本件被告之訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
事實及理由
壹、事實概要：
原告於民國108年4月16日依著作權集體管理團體條例（下稱集管條例）第24條第5項規定，公告「電視台概括授權公開播送使用報酬費率」。
嗣參加人中華民國衛星廣播電視事業商業同業公會（下稱衛星公會）於108年8月12日依集管條例第25條第1項規定，就前揭費率關於「衛星電視台概括授權公開播送使用報酬費率」（下稱系爭使用報酬費率）部分向被告申請審議。
案經被告依集管條例第25條第2項規定，於108年8月19日將受理系爭使用報酬費率審議事項公告於被告網站，嗣於109年2月17日邀集原告及衛星公會召開意見交流會。
參加人大立電視股份有限公司(下稱大立電視公司)則於109年10月23日申請參加衛星公會申請審議系爭使用報酬費率。
被告復依集管條例第25條第4項規定，於110年3月5日召開110年第1次著作權審議及調解委員會（下稱著審會），針對系爭使用報酬費率審議事項進行諮詢與決議，嗣參酌著審會決議、原告管理著作之數量、衛星公會成員利用原告管理著作之情形、原告及衛星公會等之意見等因素，以110年4月15日智著字第11016003760號函審議決定系爭使用報酬費率為
「（一）一般商業頻道（綜合性頻道）：前一年度年廣告總收入加上授權總收入（向各有線電視系統業者收取之授權權利金，以下同）總額之0.033%為當年度使用報酬。
（二）音樂頻道：前一年度年廣告總收入加上授權總收入總額之0.055%為當年度使用報酬。
（三）電影台、卡通台：前一年度年廣告總收入加上授權總收入總額之0.0165%為當年度使用報酬。
（四）新聞頻道：前一年度年廣告總收入加上授權總收入總額之0.0055%為當年度使用報酬。
（五）體育頻道：前一年度年廣告總收入加上授權總收入總額之0.0055%為當年度使用報酬。
（六）購物頻道：以前一年度營業毛利30%之0.025%為當年度使用報酬。
（七）文化、教育公益性頻道：以前一年度節目製作費及播映通訊費之0.004%為當年度使用報酬。
（八）政府所屬頻道（如原民台、客家台）：以前一年度政府撥款預算之0.005%為當年度使用報酬。
（九）單曲授權：駁回申請，另請ACMA暫緩實施。備註：本案費率均係包含自衛星廣播電視節目供應事業，提供節目及（或）廣告，至家庭訂戶收視之全程各階段公開播送行為，所生使用報酬之總和。」。
另原告原公告費率中加註之「上述各種電視台頻道若有播放以歌唱方式吸引消費者購物之營業性質節目時，其使用報酬費率適用以全年度總營收減廣告佣金減租金收入減權利金收入減利息收入之餘額1%計算」部分(下稱加註費率）刪除。
原告不服，提起訴願，經濟部以110年9月15日經訴字第11006307580號訴願決定駁回，原告不服，提起行政訴訟。
本院因認本件訴訟之結果，倘認訴願決定及原處分應予撤銷，參加人之權利或法律上利益將受損害，乃依職權裁定命其獨立參加本件被告之訴訟。
貳、原告主張：
一、原處分未命參加人衛星公會提出補正資料，逕以少數資料作成費率審議處分，應予撤銷：
參加人衛星公會申請審議時，僅提出自行比對14個頻道使用原告管理歌曲次數之比例（0.23%)，並以社團法人中華音樂著作權協會（下稱MÜST）管理歌曲數較原告多為由，主張原告之費率應在MÜST的1/10以下云云，惟管理歌曲之多寡與利用人之使用次數未必有直接關連性，應以利用人使用歌曲次數作為審議費率之標準，故衛星公會上開主張，已有可議。衛星公會未提供比對之歌曲清單，亦未比對出該14個頻道使用MÜST歌曲次數之比例，無從與原告歌曲使用次數之比例比較，益彰衛星公會之主張顯屬無據。
然被告明知衛星公會所提事證顯不完備，難以對費率進行實質審議，竟未命衛星公會補正審議資料，逕以有限資料審定原告公告之各頻道全部費率項次。且自108年8月12日大立電視公司申請審議日起至110年4月15日被告作出審議決定日止，原告曾以亞太松字第1100048號函向被告反應審議資料不充分之情事，被告竟仍輕率作成審議決定，違反集管條例第25條第1項、行政程序法第36條所定行政機關之職權調查及有利不利一律注意之義務。
二、原處分完全未參酌利用人與原告間實際簽約金額，應予撤銷：
衛星公會之會員於電視頻道中若有使用原告管理音樂著作者，大部分已與原告簽訂107至109年公開播送概括授權契約。利用人既願意簽約，足證原告所提出之授權金額係屬合理並為利用人所認同，被告應依「經濟部智慧財產局受理利用人申請審議著作權集體管理團體使用報酬率案件作業程序」，審酌雙方議定之概括授權金額，並以該金額合理訂定各項次費率，尊重權利人與利用人間協商後所生之私法關係，而非完全不予參酌並恣意審定原告費率為MÜST費率之1/10，與行政程序法第9條規定有違。
三、原處分認定原告不得類比MCAT費率之理由欠缺適當性，應予撤銷：
原告所管理音樂著作之組成、歌曲之性質調性與MCAT相近，與MÜST差異甚大，故被告於審議系爭使用報酬費率時，應以MCAT費率為類比基礎，始屬合理。再者，MCAT於100至102年間費率審定時管理之歌曲約莫僅26,000首，而原告目前所管理之歌曲則有近40,000首音樂著作之多。過去參加人大立電視公司利用MCAT所管理音樂著作之數目亦不如原告，故原告主張比照MCAT費率訂定衛星電視台之概括授權公開播送使用報酬費率係屬合理。
四、被告審定原告費率為MÜST費率之1/10，應予撤銷：
㈠被告未依各頻道屬性逐項審定費率，而逕以抽樣分析結果推算所有費率項目，顯有違誤：
被告於審議MCAT衛星電視台費率時，有分別就逐項費率審定之先例，可知於審議費率時係分別考量各項費率頻道之使用歌曲狀況，再就各項費率為審定。惟被告於本件審議卻未採相同審議方式，亦未說明不予採行之原因。且被告僅含糊以八大第一台頻道抽樣分析結果為據，恣意獨斷審議決定所有類型頻道費率；再者，自110年3月5日著審會110年第1次會議紀錄觀之，被告僅以單一頻道、單一月份之數字進行分析，除未對其餘費率項目下不同內容類型之頻道分析外，亦未審酌各項費率項下不同內容類型之頻道利用情形，即一併調整為1/10，違反禁止恣意原則；復針對被告抽樣之分析結果，原告曾於110年3月5日著審會110年第1次會議上，於簡報中提出數據證明，僅單純抽樣分析各頻道使用情形，其結果會因時空背景之不同而有極大差異，惟被告仍未予以審酌，已違反行政程序法第9條有利不利一律注意原則。
㈡被告未於審議決定中說明相關數據如何計算，原處分有違誤：
被告僅針對四項費率比對整年度或單月使用歌曲清單，卻於原處分說明五、（三）將不同費率項目之頻道分析占比平均計算出9%；原處分說明五、（四）中復將八大第一台分析結果以加權平均方式計算，如此以平均數據審定費率之審議方法，明顯與費率為使用報酬上限之概念相牴觸。基此，被告既分析出八大第一台於108年9月使用原告歌曲及與使用MÜST歌曲之占比約為1/3，被告可依該分析結果，以MÜST「一般商業頻道（綜合性頻道）」費率之1/3，作為原告「一般商業頻道（綜合性頻道）」費率，即「（前一年度廣告總收入＋授權總收入）×0.11%」。然被告卻又以「節目數量」與「播放次數」作加權計算，其理由何在，誠令原告不解。
五、被告以八大第一台分析結果進行加權平均之邏輯有誤，應予撤銷：
被告以八大第一台作為頻道比對分析之基礎，並將該頻道全部所使用之歌曲歸屬於原告或MÜST所管理之歌曲作出比對分析，則被告應知八大第一台使用原告與MÜST管理歌曲之全部占比。八大第一台108年9月，使用原告管理歌曲次數占比為3.7%（255/6,899），使用MÜST管理歌曲次數占比為11.38%（785/6,899），使用原告管理歌曲數/使用MÜST管理歌曲數=32.48%，約為MÜST的1/3，即可審定原告之「一般商業頻道（綜合性頻道）」費率為MÜST費率的1/3。
然被告為配合衛星公會之訴求，竟提出創新的加權平均計算公式，將歌唱節目與非歌唱節目用全部占比乘上各別節目數作加權比較。此種計算方式不合理並刻意縮小電視台使用原告與MÜST歌曲之百分比，被告以此數據為基礎做出對原告費率之審議決定顯失公平，嚴重損害原告之權益。
六、原處分以八大第一台作為一般商業頻道（綜合性頻道）費率唯一的審定基礎，欠缺適當性及合法性，應予撤銷：
被告於原處分說明五、（六）刪除對於適用加註費率之電視頻道，並認為其應適用「一般商業頻道（綜合性頻道）」費率。被告認定天良電視台、信吉電視台等應適用「一般商業頻道（綜合性頻道）」費率，且原告曾主張天良電視台係屬於使用原告管理歌曲較多之電視台，則被告何以不將天良電視台作為「一般商業頻道（綜合性頻道)」費率之審議基礎。復依原告分析八大娛樂台108年8至10月使用狀況，該頻道使用原告管理著作狀況與MÜST相當，於108年9月份使用原告管理著作之比例甚至高於MÜST。則被告隨意創立加權比較方法計算得出數據為9.78%、8.43%，率認利用人使用原告管理歌曲不逾MÜST之1/10，違反行政程序法第8條前段誠實信用原則。
七、原處分刪除加註費率為裁量怠惰，逾越集管條例之授權，應予以撇銷：
原告已充分就本項加註費率為說明，並提出相應之資料，非如原處分說明五、（六）所述原告未能提出欲適用對象及其利用情形具體完整資料。被告無視原告對加註費率所提出之說明與分析結果，即恣意專斷決定將加註費率刪除，原處分顯有裁量怠惰之瑕疵。被告應實際了解衛星電視頻道經營模式，再針對不同頻道收費狀況之不同決定適用之費率，以使審議決定符合人民期待。於110年3月5日著審會110年第1次會議，有著審委員亦提出此費率有其存在之必要，因該等頻道與一般商業頻道（綜合性頻道）及購物頻道之經營模式均不同，惟被告未審酌此點即決定刪除，原處分已逾越集管條例第25條第4項及第8項之授權，並違反禁止恣意原則，應予以撤銷。...
參、被告答辯：
一、原告稱原處分未命參加人衛星公會提出補正資料，逕以少數資料做成費率審議處分，並無理由：
㈠本案審議過程中，被告先以參加人衛星公會提出之1個月的歌曲清單就原告主張之「歌唱節目」進行比對，發現個別歌唱節目使用原告管理音樂約為使用MÜST管理音樂之1.28至0.16倍，顯示原告主張之「歌唱節目」利用原告管理歌曲之情形差距甚大。因原告之費率架構係以頻道屬性區分，而「歌唱節目」僅為「一般商業頻道」中所播放眾多節目型態之一項，且概括授權係採年度授權，仍必須了解各屬性頻道年度利用歌曲之情形，考量原告為後續分配使用報酬之需要，應有已簽約之電視台提供之使用歌曲清單，並對清單內利用原告管理歌曲情形予以分析之資料，故被告再以109年7月29日智著字第10916008190號函，請原告提供各屬性頻道使用其管理音樂之統計、市占比及電視台歌曲清單資料，惟原告於同年8月11日回函表示「無法依電視台提供之歌曲清單統計各電視台107、108年度播放總音樂次數、管理音樂被播放之次數等」，並僅提供部分電視公司使用其管理歌曲之統計以及歌曲使用清單一份，被告即據該使用歌曲清單內容依頻道屬性，就歌曲清單中有完整作詞、作曲人者，抽樣節目進行比對，其中抽樣節目之頻道包含「一般商業頻道」、「新聞頻道」、「體育頻道」以及「政府所屬頻道」(客家電視台)，比對結果除「一般商業頻道」中個別頻道之「台語歌唱節目」使用原告歌曲比例較高外，其餘頻道如「客家電視台」，使用原告歌曲占使用MÜST歌曲比例為9%；另「一般商業頻道」之「非歌唱節目」、「新聞頻道」、「體育頻道」，均未比對出原告管理之歌曲，卻比對到MÜST管理歌曲。上述抽樣節目之比對結果亦提供予原告表示意見，原告於109年12月11日亞太松字第1090136號函回復，除要求被告請參加人衛星公會再補正資料外，亦未就抽樣節目中未比對到使用其管理歌曲之部分加以說明。
㈡原告認為被告對於審議資料應完整蒐集，然而原告之公告費率適用於衛星電視各屬性頻道，但整個審議程序中原告僅就頻道播放「歌唱節目」以及「客家電視台」之利用情形積極主張外，其餘屬性頻道之利用情形則未見說明，不論被告請原告提供統計資料或將被告之比對結果提供原告表示意見，原告均未積極提出資料。本案已給予雙方充分的時間提供使用歌曲清單資料佐證各自對於費率之主張，雖雙方所提資料有限，但實已涵蓋原告於審議中所主張的節目及頻道，被告按照頻道屬性予以比對分析，說明抽樣方式及推論方法，相關資料已足反映各屬性頻道利用原告管理歌曲情形，因此本案經審定之八項費率，已屬有據。
二、原告稱原處分未審酌利用人與原告間實際簽約金額，說明如下:
依108年10月17日亞太松字第1080093號函，可知原告與電視公司之簽約金額係雙方個案上協商議定，非基於一個具體之計算基準或比率，無法作為通案適用之費率標準，原告執此稱原處分未審酌違法云云，實無理由。又原告主張該簽約金額係與利用人協商之結果，原告未於意見交流會後按照已和電視台協商之授權金額調整公告費率，原告恣意訂定較高的費率再和各別利用人協商簽約，實已背離集管條例中集管團體負有訂定合理通案適用之使用報酬率義務。原告反指被告未慮及原告與電視台之協商情形，未審酌對原告有利之因素，實不足採。被告受理利用人審議申請，並就原告系爭使用報酬費率予以變更，對於系爭使用報酬費率之決定，核屬依法行政行為，原告以利用人已經簽訂授權契約，或利用人已考量使用著作情形而締約等理由，認為其與利用人簽訂之契約授權不能被變更，否則即為干預契約自由云云，惟實際上被告所變更係原告之公告費率，並非個別授權契約，原告主張實無理由。
三、原告主張應類比MCAT費率，而非MÜST之費率，說明如下:
MCAT於105年經被告廢止，原告於106年間始經被告許可設立，兩者非同時存在授權市場，無從類比MCAT費率作為原告費率之內容。原告刻意以MCAT與MÜST費率經審定之時空背景相當，且MÜST費率迄今未變動，模糊本案費率審議時MCAT費率已不存在之事實，並不足採。又原告稱管理歌曲調性與MCAT相近，與MÜST差異甚大，不應類比對MÜST，惟不論歌曲調性為何，系爭處分審定概括授權公開播送使用報酬，不會因管理歌曲屬台語或流行音樂之調性而有費率差異，而仍應回歸歌曲被利用之情形等加以審酌，原告僅以管理音樂性質相近即類比MCAT之費率，又自認管理歌曲較MCAT多而訂定較高之費率公告，而不審酌集管條例第24條第1項所訂之因素，反而認為被告審定費率應類比MCAT費率，毫無依據。
現行MÜST之衛星電視台費率，為本案費率審議時除原告外仍存在之音樂著作集管團體費率，且MÜST衛星電視台公開播送之費率於100年審議後施行迄今而未再變動，應可認為該公開播送費率已為市場上利用人與集管團體雙方所接受，故本案經比較原告與MÜST管理歌曲被利用情形後，以MÜST費率作為審定原告費率之基礎，係依審議參考原則審酌相關因素後所為之決定，應屬合理妥適。
四、原告稱被告審定費率為MÜST費率1/10，欠缺合法性並無理由:
㈠原告稱被告未依各頻道屬性逐項審定費率，逕以抽樣分析結果推斷所有費率項目云云，說明如下:
原告審議期間提出資料多為「歌唱節目」使用情形，惟該節目類型僅為「一般商業頻道」眾多節目類型之一部分，且比對資料顯示非歌唱節目及其他屬性頻道使用原告管理歌曲根本不到使用MÜST 歌曲之1/10，被告考量未比對到不代表未使用，故仍以MÜST費率1/10作為審定費率基礎，並無不合理。被告已就使用清單資料予以比對，並給予原告說明之機會，原告指稱被告裁量怠惰云云，實無理由。
㈡原告稱「各頻道費率係使用報酬之上限，原處分機關應以該項費率使用音樂著作最多頻道之數據為費率審議基礎」云云，並不足採，說明如下:
縱使原告主張利用量較少的利用人得與集管團體協商，惟參照目前審議實務，經被告審定之費率，利用人與集管團體協商之空間不大，縱有協商，應依何種計算方式協商?若未有明確之計算費率標準，以使用最多者作為該費率審定基礎，實際上對利用人亦不公平，且不合理。至原告誤指原處分說明五、(三)中9%之數據為不同頻道平均計算之結果，然該數據係針對一般商業頻道以外其他頻道節目抽樣比對結果之數據(客家電視台)，查處分書中已清楚說明，原告稱被告以平均數據審定費率云云，並非事實，並不足採。
五、原告稱被告以八大第一台分析結果進行加權平均之邏輯有誤，說明如下:
原告於審議過程中始終未就某一個屬性頻道整體之利用其管理音樂之情形予以說明，而僅以使用率高之「歌唱節目」作為整體費率計算之主張，刻意忽略其管理歌曲在「非歌唱節目」使用情形偏低之事實，反觀被告不論「歌唱節目」與「非歌唱節目」均加以比對分析，並無區分，作法前後一致。既然原告之系爭使用報酬費率架構係「頻道年度廣告總收入加上授權總收入」作為計算基礎，故應將頻道整體利用(包含歌唱節目及非歌唱節目)情形予以考量始屬合理。本案被告以播放歌唱節目較多之「八大第一台」之使用情形作為分析佐證，已兼及考量原告就「歌唱節目」利用其管理歌曲較多之主張，再區分歌唱節目與非歌唱節目加以分析，被告為求公允，分別以「節目數」占比及「使用歌曲次數」占比計算，俾利呈現頻道整體(包含歌唱與非歌唱節目)之利用情形，實有必要。處分書雖將使用MÜST管理歌曲比例誤載為43.2%(正確應為46.9%)，然處分書中之占比數據(9.78%及8.43%)係依該正確之數據(使用MÜST管理歌曲比例為46.9%)算出(如附件5)，然此數字之誤繕並不影響使用歌曲占比情形之判斷，對原處分決定並無影響，亦無原告所指「據此錯誤數據，做出審議決定」之情形，併此陳明。
六、原告稱原處分以八大第一台作為一般商業頻道(綜合性頻道)費率唯一的審定基礎，並非事實:
原告於本案訴願程序中才提出八大娛樂台之統計資料，且該
資料僅有數字，並未說明比對的方式及比對的節目，又原告所提天良電視台、八大娛樂台之資料仍是以單一播放歌唱節目較多之頻道作為主張，並未就一般商業頻道整體利用情形予以分析。縱認天良電視台屬一般商業頻道，惟一般商業頻道費率適用對象眾多，單一頻道偏高或偏低的使用情形均不宜作為整體利用情形之代表，仍應嘗試其他方法計算，找出較為合理之依據。被告就原告所提供之清單資料予以客觀比對分析，而原告僅以被告未採使用其管理歌曲較高比例之頻道作為費率訂定之基礎，即認被告有違誠實信用原則，並無理由，亦於法無據。
七、原告稱原處分說明二、(十)刪除加註費率為裁量怠惰等，說明如下:
即便原告主張審議程序中已向被告說明加註費率適用對象，並且能和各屬性頻道費率加以區別，但其說明與公告費率之文字仍有差異，致適用上產生爭議，實不宜逕以加註方式處理，故予以刪除。且從原告提供且能比對之資料來看，此類頻道使用原告歌曲之占比約為該頻道使用總音樂之3成，且不論以年度或持續一段時間之利用資料來看，這些頻道並非如原告所說的使用原告歌曲較MÜST管理之歌曲為多，而原告擷取某日某時段利用數據，並非持續一段時間的全部利用來進行比對，比對數據顯不具代表性，主張亦不足採。...
肆、參加人衛星公會陳述：
一、集管條例、著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則，均未要求參加人於申請審議時須提出使用清單，參加人提出「原告及其他集管團體之管理著作數量」、「14個頻道使用原告管理歌曲次數之比例」等資料，足以作為被告審議之依據，故原處分未違反集管條例第25條第1項、第5項，而無程序瑕疵。
二、被告依集管條例第24條第4項、第25條第3項之規定，本得依職權調查，其要求原告提出相關資料，並未違反舉證責任分配法則。再者，參加人申請審議時，已提出原告及其他集管團體管理歌曲數量、概括授權公開播送使用報酬費率對照表、14個頻道使用原告管理歌曲次數之比例，並於被告審議過程中，就被告依職權函詢調查事項，逐一於108年11月7日、109年1月3日、同年6月16日、同年8月3日、同年9月7日函覆被告所詢事項，反觀原告未能及時於被告職權調查時，提出相關事證，即無至本件訴訟中恣意論斷被告、參加人等違法之餘地。
三、被告以整體頻道抽樣方式比對原告管理著作被利用情形，尚無不妥。被告為釐清原告與MÜST，係就「一般商業頻道」、「新聞頻道」、「體育頻道」、「政府所屬頻道」等整體頻道抽樣比對，業已比對得知原告音樂著作實際上被利用之數量與次數不及於MÜST被利用之數量與次數1/10。
換言之，從客觀數據判斷，原告管理曲目的被利用率遠低於MÜST。
參加人取得概括授權之目的就是要廣泛使用音樂著作於各類型頻道，非僅使用於例如台語或老歌之特定頻道，因此被告統計被利用情形，以整體頻道作為比對基礎，應屬正軌。
再者，倘如原告所述，將「音樂頻道」、「電影、卡通台」等進行資料蒐集與分析，作為原告著作被利用率之比對基礎，恐將因與其管理音樂屬性互斥，從而統計結果將會更進一步降低其被利用之比例。綜上，原告自認其管理之音樂因屬性而被利用於特定頻道之比例較高，卻又認為被告不應採納其他頻道之被利用率，就會發生少數頻道與整體頻道一律等量齊觀的問題，尚有商榷之餘地。同理，審酌本件概括授權費率時，不應僅以原告與東森電視公司、八大電視公司、三立電視公司約定之概括使用授權金額為審酌依據。
四、被告參考現行有效其他團體所定之數量與費率作為審議因素，並無不妥。國內音樂著作權集體管理團體一經被告核准申請設立，即增加一個向參加人收費或要求締結授權契約之團體，參加人必須與新設音樂著作權集體管理團體協商費率，耗費更多時間、人力應對，支付更多使用報酬。被告審酌每一個新設音樂著作權集體管理團體之費率，應兼顧利用人之利益，避免參加人負擔過度與不合理之使用報酬，自應參考現行有效存續其他團體所定之費率，蓋唯有現行有效存續其他團體，才會對市場發生實際收費行為。綜上，原告主張被告未參考MCAT之費率，衡諸上開說明，自無與被廢止的集體管理團體比較費率之餘地。
五、原告與MÜST管理的曲目數量有所差異，參加人的利用次數亦有所差異，審議費率自應為差異之處理。原告為音樂著作權集體管理團體，自稱管理約4萬首音樂著作，假設其實際管理音樂著作數量確如其所述，充其量為4萬首。MÜST為國內音樂著作權集體管理團體，其管理超過1,700萬首音樂著作，則原告與MÜST兩者於管理曲目之數量上有相當顯著之差距。蓋原告管理音樂曲目數量僅為MÜST的2/1,000。但原告審議前之公開播送使用報酬費率，卻與MÜST相當，顯有不合理之差異，參加人可使用的音樂著作資料庫數量存在巨大倍數差異，卻要負擔相同費用，顯不合理。綜上，原告與MÜST均屬於音樂資料庫，原告與MÜST管理曲目數量均為真實，原告管理音樂曲目數量僅為MÜST之2/1,000，理應調降概括授權金額至2/1,000，是被告審議費率後僅將原告費率調降至1/10，其立論並無瑕疵。
六、被告已審酌原告與利用人間之實際簽約金額，且本件費率審議為簽約人之一方所發動，顯見簽訂契約與費率審議並非互斥。本件費率審議乃為與原告簽約之一方所發動，原告主張等同認為簽約一方失去申請費率審議權利，尚非可採。...
伍、參加人大立電視公司陳述：
一、「使用人使用歌曲多寡」並非集管條例第24條應審酌因素，至多屬於「利用人之意見」，縱然利用人未提出利用歌曲次數，被告仍能依照其他審酌因素審議授權費率之合理性。
二、原處分已給予原告相當時間提供所據以評判之資料，原告一再負於集管條例第25條第3項之義務，僅提出公告後之自行蒐集之使用率做為訂定公告前費率之參考文件魚目混珠，並且要求被告應審酌歌唱節目之使用率，並未顧及整體頻道之使用率，而指摘原處分資料不足，並無可採。
三、集管條例既賦予原告獨占地位，自應有相對應之手段以防止原告濫用獨占地位，故集管條例第25條始設有審議制度，賦予原告程序及實體保障提出費率之合理性。原告僅泛稱原處分干預契約自由，並未舉證說明。
四、原處分參考目前市面上其他家集管團體費率並無不法。被告本得依集管條例第24條第1項第4款之參考原則審酌「其他集管團體之使用報酬率」，故MÜST所訂衛星電視台使用報酬費率為本案審議時仍存在市場上之費率，且自100年審議後施行迄今未再變動，應可證係市場上廣為接受之費率；而原告所據以參考之MCAT團體早已解散，而非現行市場上之集管團體。準此，原處分參考MÜST之使用報酬費率作為基礎，於法並無不合。...
陸、本件之爭點：
一、原處分之作成是否有違反集管條例第25條第5項之規定而有程序瑕疵？
二、被告依原告及參加人所提供之資料，以抽樣方式比對原告管理著作被利用情形，並參考MÜST費率，作為費率決定之依據，是否違反集管條例第25條及行政程序法第9條規定？
三、被告未依原告與利用人實際簽約金額決定費率，是否違反行政程序法第9條有利不利一律注意原則，且過度干預契約自由？
四、被告以「歌唱節目」及「非歌唱節目」加權計算電視頻道利用原告著作管理情形，是否違反依法行政原則與誠實信用原則？
五、被告刪除原告加註費率是否逾越集管條例之授權？
柒、得心證之理由：
一、原處分未違反集管條例第25條第5項之規定：
㈠按利用人對於集管團體訂定之使用報酬率有異議時，向著作權專責機關申請審議；申請時，並應備具書面理由及相關資料；有應補正事項而未於著作權專責機關指定之期限內補正，或無理由者，著作權專責機關得予駁回，集管條例第25條第1項、第5項分別定有明文。
㈡查集管條例第25條第1項規定之「相關資料」屬不確定之法律概念，因涉及各該標準如何採酌，又屬高度專業性之評定，而授予行政機關判斷餘地，有無命雙方當事人補正相關資料之必要，取決於被告之裁量。本件被告說明雙方提供之使用清單資料縱未完備，然已達可計算費率之依據，被告仍可決定費率，其考量原告以頻道屬性區分費率架構，先比對參加人衛星公會所提出1個月之歌曲清單與原告主張之「歌唱節目」，發現個別歌唱節目使用原告管理音樂約為使用MÜST管理音樂之1.28至0.1倍，而「歌唱節目」僅為「一般商業頻道」中所播放眾多節目型態之一項，且概括授權係採年度授權，仍須了解各屬性頻道年度利用歌曲之情形，因原告後續為分配使用報酬，應有已簽約之電視台提供之使用歌曲清單，故請原告提供各屬性頻道使用其管理音樂之統計、市占比及電視台歌曲清單資料，以對清單內利用原告管理歌曲情形予以分析，惟原告表示無法提供，僅提供部分電視公司使用其管理歌曲之統計以及歌曲使用清單，被告依該使用歌曲清單依頻道屬性，就歌曲清單中有完整作詞、作曲人者，抽樣節目進行比對，結果除「一般商業頻道」中個別頻道之「台語歌唱節目」使用原告歌曲比例較高外，其餘頻道使用原告歌曲占使用MÜST歌曲比例為9%，另「一般商業頻道」之「非歌唱節目」、「新聞頻道」、「體育頻道」，均未比對出原告管理之歌曲，卻有MÜST管理歌曲。
㈢是依集管條例第24條第1項、第25條第3項規定，原告對其所訂定之費率即負合理說明之義務，被告認原告說明未詳而要求提出資料，並無違誤；又被告已給原告、參加人充分時間提供使用歌曲清單資料佐證其等對於費率之主張，雖原告、參加人所提資料有限，但已涵蓋原告於審議中所主張之節目、頻道，被告按照清單資料、頻道屬性予以比對分析，說明抽樣方式及推論方法，而審定本件費率，並無原告所稱不能實質審議之情形。故原告此部分主張，尚無理由。
二、被告依原告及參加人所提供之資料，以抽樣方式比對原告管理著作被利用情形，並參考MÜST費率，作為費率決定之依據，未違反集管條例第25條、行政程序法第9條規定：
㈠被告為費率審議時宜參酌「利用該集管團體著作情形與利用其他集管團體著作情形之比較」，著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則(下稱審議參考原則)第四點（一）定有明文。然該項審酌之前提應以其他集管團體仍存在之情形，其對比始有實益。原告主張被告僅比對MÜST費率，而未比對MCAT費率，顯有違誤云云。然MCAT於105年已遭被告廢止乙情，為兩造及參加人所不爭執，是本件費率審議時（108年）MCAT已不存在於市場，自無從以MCAT費率作為比較之基礎。
又MÜST係本件費率審議時，除原告外仍存在之音樂著作集管團體，而其費率於100年審議後施行迄今未變動，可認該公開播送費率已為市場上利用人與集管團體雙方所接受，故被告比較原告與MÜST管理歌曲被利用情形後，以MÜST費率作為審定原告費率之基礎，係依審議參考原則審酌相關因素後所為之決定，並無違反集管條例第25條、行政程序法第9條規定。
㈡原告雖主張被告未依各頻道屬性逐項審定費率，逕以抽樣分析結果推斷所有費率項目顯有違誤云云。
惟原告於審議程序中就其簽約之衛星電視台頻道未提出依頻道屬性完整之比對資料，供被告審酌，被告考量原告公告之費率係概括授權費率，適用於所有相同屬性之衛星電視頻道，原告既以頻道屬性區分費率，代表其認為相同屬性之衛星電視頻道利用歌曲情形類似，故被告以原告自己主張對其有利之資料，抽樣相同屬性之頻道之節目清單加以比對驗證，堪認合理。
㈢查被告依原告所提資料選擇使用原告管理音樂較多之「八大第一台」加權分析後認其利用比例為MÜST管理歌曲之1/10（此部分比例之計算詳後述），被告考量原告審議期間提出之資料多為「歌唱節目」使用情形，然此為「一般商業頻道」節目類型之一，故非歌唱節目及其他屬性頻道(如新聞頻道、體育頻道、政府所屬頻道)使用情形進行分析後，發現該等頻道利用原告管理歌曲不及於使用MÜST管理歌曲之1/10，在此一客觀標準下，依市場實際利用情形予以調整，並無違反集管條例第25條、行政程序法第9條之規定。
因原告於審議期間完全未提出「音樂頻道」、「電影台、卡通台」、「購物頻道」、「文化、教育公益性頻道」等頻道使用其管理歌曲情形、使用清單供被告比對，被告考量原告(ACMA)強調其管理歌曲主要以台語、國語老歌之性質，依該等頻道屬性，可推知使用台語及國語老歌之情形應偏低，而認該等頻道與其他頻道「非歌唱節目」利用原告管理歌曲之情形相同，均不及於使用MÜST管理歌曲之1/10，而認使用比率為MÜST管理歌曲1/10，尚無未注意對原告有利之事項。
㈣原告雖主張被告「未考量原告於110年3月5日著審會中提出之客家電視台使用歌曲統計資料」部分，被告說明經審視該統計內容，其統計202小時節目使用音樂總次數624次，其中使用原告管理音樂34次、使用MÜST管理音樂60次，但觀之原告提供之客家電視台歌曲清單中，108年1月份之總播放歌曲次數為5,287次，以客家電視台一個月至少幾千次的播放次數來看，原告僅就播放624次數中進行分析，而認該數據不足採，是被告已說明其不採之理由，而非未注意原告此部分之主張，故無違反行政程序法第9條之情事。
㈤原告又主張被告審議MCAT費率時，分別逐項費率審定，對原告卻未採相同審議方式，違反行政程序法第6條及第8條後段信賴保護原則云云。
經查，被告就本件費率審議除依頻道屬性抽樣節目予以比對，了解電視頻道利用原告歌曲之情形外，再以「八大第一台」頻道之利用情形作為佐證，並非如原告所稱「含糊地以八大第一台頻道抽樣結果恣意獨斷所有頻道之費率」，又本件費率與MCAT之費率，因個案事實及證據樣態之差異，於個案中審議結果，當然有所不同，自難比附援引，無信賴保護原則之適用。
三、被告未依原告與利用人實際簽約金額決定費率，未違反行政程序法第9條有利不利一律注意原則，並未干預契約自由：
㈠按「使用報酬率之審議，宜審酌下列因素：
一、集管團體與利用人協商之結果或利用人之意見：
（一）現行市場費率。
（二）過去費率的變化情形。考慮原先擬定之費率是否仍屬於現行費率水準，環境、科技發展或利用之改變是否影響現行費率之理由。
（三）就新興之利用型態，得參考比較國內現存集管團體相類似利用型態之費率。
二、利用人因利用著作所獲致之經濟上利益。
（一）利用人因利用著作所負擔之成本。
（二）考慮利用人之支付能力及取得授權對利用人之重要性。
三、集管團體所管理之著作財產權數量。
四、利用之性質及數量。
（一）利用該集管團體著作情形與利用其他集管團體著作情形之比較。
（二）費率表中收費級別之劃分、級別個數是否能充分顯現著作利用程度、價值及其級別個數是否適當，且不同層級間的費率遞增或遞減的幅度是否相當。
（三）其他集管團體之使用報酬率。
五、其他
（一）物價指數（例如消費者物價指數、零售物價指數等）之變動。
（二）國外相同類別著作且利用情形相似之使用報酬率，參考對象宜與本國經濟發展相當。」審議參考原則定有明文。
可知原告所主張之集管團體與利用人協商之結果僅係被告審議費率之參考因素之一，被告得參酌前開各項因素決定審議費率。
㈡次按集管團體就其管理之著作財產權之利用型態，應訂定使用報酬率及其實施日期；使用報酬率，應公告供公眾查閱，並報請著作權專責機關備查，其公告未滿30日者，不得實施；使用報酬率變更時，亦同，集管條例第24條第1項、第5項亦分別定有明文。可知使用報酬率係集管團體與利用人間通案適用之費率，與集管團體與個別利用人間協商而成之授權契約，具有個案拘束之契約效力不同。
原告表示「至今衛星電視台已完成本會授權之公司有三立電視台、八大電視台…，其係透過雙方協商議定年度概括授權金額，完全與本會公告之使用報酬費率無相關聯，公告費率只是給利用人參考，是雙方協商使用報酬率之上限。」，有原告108年10月17日亞太松字第1080093號函可參，可知其等所個案協議之金額，非基於具體且通案之計算基準或比率，無法作為通案適用之費率標準，且原告亦未說明前開簽約金額有何計算標準以作為公告費率所訂屬性頻道區分之費率架構。是被告以原告所提供各電視公司年度支付授權金額為個案協商結果，並非各電視台與原告就通案適用之公開播送費率之協商結果，於審議本件費率時未予審酌尚非無據，亦無違反行政程序法第9條規定。
㈢再按著作權專責機關審議時，得變更集管團體所定之使用報酬率計算基準、比率或數額，並應諮詢著作權審議及調解委員會之意見，集管條例第25條第4項亦有明文。
又「集管條例第25條明定著作權專責機關得就利用人異議之使用報酬率加以審議，而其審議之程序、審議之內容以及決定之作成、生效等事項亦均有明文；
同條例第3條第7款並規定『使用報酬率』之定義為：『集管團體就其管理之著作財產權供利用人利用而收取使用報酬之計算基準、比率或數額。』，
另集管條例第25條之立法理由亦明載：『二、使用報酬率係作為利用人支付使用報酬之計算基準，為簽約授權之重要資訊，雖屬私權事項，惟目前市場上仍存有集管團體與利用人無法達成協商之情事，倘無適當調和機制協助解決，將延宕授權契約之簽訂，甚而發生不能利用著作之情形。因此，在集管團體與利用人無法達成協議時，著作權專責機關宜予協助，爰訂定第1項，使利用人於對使用報酬率有異議時，得向著作權專責機關申請審議。』、『五、著作權專責機關審議集管團體之使用報酬率時，能否變動其計算方式？為免爭議，爰於第4項明定得予變動。例如：廣播電視之公開播送收費未依頻道屬性區分，審議時得再予細分；原訂使用報酬率以坪數計算，審議時得改為以房間數計算等。』，
由上開相關之規定及立法理由，可知合理之使用報酬率攸關利用人能否順利地與集管團體簽訂授權契約，與著作物之利用、文化之發展及社會公益之增進息息相關，故集管團體訂定使用報酬率不合理，經利用人對之異議並申請審議時，著作權專責機關即應審酌各項因素，妥適公平審議，如認申請有理由時，即應依法決定其使用報酬率。由於使用報酬率之審議及決定，係具有一般性及通案性之規範，並有高度之公益性，為使著作權專責機關決定之使用報酬率能公平合理並兼顧權利人與利用人雙方之利益，自應賦予著作權專責機關充足之權限。集管條例第25條第4項明定著作權專責機關審議集管團體所定之使用報酬率，得變更計算基準、比率及數額，即係為實現費率公平合理，維護授權市場順暢運作，而為之規定。
準此，解釋上凡決定使用報酬率之相關因素，亦即使用報酬率之計算方式，包括架構、費基、比率或數額，著作權專責機關於作成決定時，均得變動」（最高行政法院103年判字第709號判決意旨參考），故被告於利用人申請審議時，對於使用費率本得依職權審議及變動，又被告所變動係公告費率，而非針對個別授權契約之內容加以變動，並無限制契約自由及過度干預市場機制之情事。
四、被告以「歌唱節目」及「非歌唱節目」加權計算電視頻道利用原告著作管理情形，未違反依法行政原則與誠實信用原則：
㈠集管條例第25條第4項已規定被告審議使用報酬率時，得變更集管團體所定之使用報酬率計算基準、比率或數額，依該條之立法理由所載：「例如廣播電視之公開播送收費未依頻道屬性區分，審議時得再予以細分」，另最高行政法院103年判字第709號行政判決闡明：「解釋上凡決定使用報酬率之相關因素，亦即使用報酬率之計算方式，包括架構、費基、比率或數額，著作權專責機關於作成決定時，均得變動」。
本件被告依利用人之利用行為之特性，在集管團體原公告之費率架構上再予以細分、變動其費率架構，將ACMA原公告「一般商業頻道」費率之分析基礎再區分為「歌唱節目」及「非歌唱節目」，並分別比對發現利用原告管理歌曲均不及於利用MÜST管理歌曲之1/10，並作成費率決定，與前述立法理由例示之情形相當，原告稱被告所為之區別與使用報酬率計算之「架構、費基比例」毫無關聯，原處分違反依法行政原則、誠實信用原則，尚不足採。
㈡使用費率訂定應以頻道整體使用情形作為基礎，否則集管團體僅取某一片段或單一節目計算對其有利的數據而主張較高之費率，顯對利用人不公，本件原告於審議過程中未說明某一個屬性頻道整體之利用其管理音樂之情形，而僅以使用率高之「歌唱節目」作為整體費率計算之主張，忽略其管理歌曲在「非歌唱節目」使用情形偏低之情，而被告就「歌唱節目」、「非歌唱節目」均加以比對分析，發現「歌唱節目」與「非歌唱節目」利用原告歌曲之情形差異甚大，且同一屬性頻道播放歌唱節目數量多寡不一，原告之系爭使用報酬費率架構係以「頻道年度廣告總收入加上授權總收入」作為計算基礎，故應將頻道整體利用(包含歌唱節目及非歌唱節目)情形予以考量始屬合理。
㈢本件被告以播放歌唱節目較多之「八大第一台」之使用情形作為分析佐證，再以歌唱節目、非歌唱節目之「節目數」、「使用歌曲次數」占比計算，已考量原告稱「歌唱節目」使用其管理音樂較多之主張，並呈現頻道整體之利用情形，並無違反依法行政原則與誠實信用原則。原告雖指稱八大第一台之分析數據經「節目數量加權」應為10.6%，「播放次數加權」應為8.92%，非原處分所載9.78%、8.43%之部分，經被告說明因處分書將使用MÜST管理歌曲比例誤載為43.2%(正確應為46.9%)，而處分書中之占比數據(9.78%及8.43%)係依該正確之數據(即46.9%)算出，有被告分析108年9月份八大第一台使用音樂情形資料可考(本院卷一第357頁)，是此僅係數字之誤繕，未實質影響使用歌曲占比計算。
五、被告刪除原告加註費率未逾越集管條例之授權：
原告雖稱原處分刪除加註費率已違反集管條例第25條第8 項及第4 項之規定，且將使原告無法對於「無年度廣告總收入或授權金收入頻道」收取費用，而有不公云云。
然查，原處分雖刪除加註費率，惟按集管條例第24條第2項規定：「前項使用報酬率之訂定，如為概括授權者，應訂定下列計費模式，供利用人選擇：一、一定金額或比率。二、單一著作單次使用之金額」。
而原告原公告之使用報酬率計費模式係採以一定比率及單曲方式兩種計費模式供利用人選擇之規定，應不生原告所稱無法確定應收取或繳納使用報酬金額之情形。
又依集管條例第25條第4項規定，被告審議使用報酬率時，依法除得變更原告公告使用報酬之計算基準、比率或數額外，應包括該使用報酬之整體架構及適用範圍。被告參諸原告之說明，認原告對於加註費率之定義說明不一致，收費對象不明確，對於加註費率如何與「一般商業頻道」及「購物頻道」區別之說明顯有矛盾，於實務上易生疑義等情，因而刪除加註費率，業已考量原告及利用人雙方之權益保障，是被告之裁量權行使，並無恣意濫權或其他違法情事。
再者，被告於審議不同利用型態、不同產業及不同利用人之使用報酬率，係依各該不同之利用型態、不同之經濟規模、商業模式及利用人屬性、過去市場授權模式等，考量是否有訂定加註費率之必要，本件被告於審議系爭使用報酬費率時既綜合考量上開各項因素後，始刪除加註費率部分，難認有違集管條例第25條第8項、第4項之規定。原告此部分主張不足採信。
六、綜上所述，本件被告於踐行相關法定程序，並參酌原告、利
用人（含參加人）等相關意見及諮詢著審會意見，考量ACMA
管理著作於衛星電視台被使用占比之現況及各項相關因素後，決定系爭使用報酬費率，於法均無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤。從而，原告訴請訴願決定及原處分均撤銷，為無理由，應予駁回。
智慧財產第三庭
審判長法 官 蔡惠如
法 官 潘曉玫
法 官 王碧瑩
